A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é velha conhecida do ambiente da regulação, sobretudo no cenário internacional. Definida como um procedimento estruturado, a AIR busca mensurar os efeitos de uma decisão regulatória sobre determinado setor. No Brasil, tornou-se obrigatória para edição e alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários, conforme a Lei Geral das Agências Reguladoras (Lei 13.848/2019) e a Lei da Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019).
Tradicionalmente, a AIR é conduzida pelo próprio regulador e, em maior ou menor medida, incorpora a participação social por meio de consultas, audiências e tomadas de subsídios. Em teoria, esses mecanismos confeririam maior qualidade e legitimidade democrática às decisões regulatórias. Algumas agências, como a ANA, vêm inovando ao incluir reuniões dialogadas em seus processos[1]. Ainda assim, esse espaço de participação permanece limitado e pouco explorado.
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Em artigo publicado neste JOTA, uma das autoras já chamou atenção para a pouca participação social na AIR. Naquela oportunidade, defendeu-se que o espaço da participação social no processo regulatório pode (e deve) ser ocupado por representantes da sociedade civil, substituindo o lobby vazio por trocas de informações, dados e experiências capazes de enriquecer a análise qualitativa e quantitativa das alternativas regulatórias a serem avaliadas pelo regulador. Daí a ideia de falar em cocriação da decisão regulatória com os atores diretamente afetados pela regulação.
Agora, propõe-se avançar um passo além: permitir que a sociedade civil desenvolva suas próprias análises de impacto regulatório, dialogando de forma qualificada com o regulador.
A AIR elaborada pela sociedade civil é estudo regulatório desenvolvido fora do Estado, mas que segue o mesmo procedimento da AIR oficial. Produzido por especialistas com autonomia técnica, podem inaugurar um diálogo mais qualificado com o regulador, contribuir com dados inéditos e trazer novas perspectivas, inclusive sobre problemas que ainda não tenham sido priorizados pelos reguladores nas suas agendas regulatórias.
Essa prática já encontra respaldo em experiências internacionais. No Reino Unido, Canadá e União Europeia, o particular pode elaborar a AIR e, em seguida, submeter para validação a órgãos independentes e fiscalizadores de AIR[2].
Analisando com lupa a experiência do Reino Unido, a AIR é geralmente exigida para as intervenções regulatórias capazes de afetar o setor privado e/ou organizações da sociedade civil ou serviços públicos (item 1.2.5., The Better Regulation Framework: interim guidance). Especificamente quando afetam o setor privado, as intervenções devem ser verificadas por um comitê independente, como o Regulatory Police Comittee (RPC).
O RPC é um comitê independente, que fornece uma análise independente da AIR que acompanha as novas propostas de regulação e de desregulação. No desenvolvimento de seus pareceres, o RPC aceita contribuições de todos os tipos de entidades interessadas e incentiva que a participação social seja exercida.
De acordo com o Accountability for Regulatory Impact Guidance (item 1.2.), representantes comerciais podem apresentar sua própria AIR juntamente com a do regulador e solicitar sua análise pelo RPC. Nesse contexto, como órgão independente, o RPC avalia a metodologia e a qualidade dos resultados dessas contribuições.
Embora o Brasil não disponha de um órgão equivalente ao RPC, nada impede que a prática seja incorporada ao nosso ambiente regulatório. A sociedade civil pode elaborar e submeter sua AIR à avaliação do regulador, que terá liberdade para considerá-las, no todo ou em parte, como subsídio para sua decisão.
Na prática, o ordenamento jurídico brasileiro já conhece experiências semelhantes em outros campos. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), por exemplo, são elaborados por particulares e servem de subsídio técnico às decisões estatais. A competência decisória permanece pública, mas a qualidade da decisão é fortalecida pela contribuição de análises externas.
Por que faz sentido no Brasil? Não há qualquer proibição constitucional ou legal para que particulares elaborem análises regulatórias. Ao contrário: a prática reforça a diretriz de incentivo à participação social, já presente em nosso ordenamento. Quanto mais plural for o debate, mais robusto será o processo decisório.
A AIR feita pela sociedade civil pode ampliar a capacidade de determinados setores em produzir evidências, auxiliar os reguladores em seus diagnósticos e fortalecer a confiança no processo regulatório. Não substituem a AIR oficial, mas funcionam como instrumento complementar, enriquecendo o diálogo público.
Contudo, para que cumpram seu papel, alguns cuidados devem ser observados. A equipe deve ser técnica e interdisciplinar, assegurando total e irrestrita independência. Deve-se garantir a neutralidade de resultados, sem vinculação a resultados ou interesse específicos. A documentação do regulador deve ser considerada, garantindo diálogo efetivo.
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Seja pela análise de experiências estrangeiras, seja por paralelos com práticas já adotadas no Brasil, há espaço para que a sociedade civil também elabore AIR. Essa é uma forma inovadora de cocriação regulatória, na qual vozes plurais contribuem para decisões mais transparentes, fundamentadas e legítimas.
Mais do que abrir espaço formal, é preciso repensar o papel da sociedade civil e transformar a participação social em construção efetiva da regulação.
[1] Desde a divulgação do estudo “Diagnóstico da regulação de águas no Brasil” pela FGV-Rio, ocorrida em 2020, a transparência no âmbito da ANA foi significativamente aprimorada. A respeito da forma como a ANA vem exercendo suas competências recém-adquiridas, com preocupação com a transparência e diálogo com reguladores, vale checar o episódio do Mulheres na Regulação: “Normas de Referência para o saneamento básico: o que são e como são feitas?”, disponível em: https://open.spotify.com/episode/3ELaPQorOSfXvpJkaYotsz
[2] Mais próximo do que já existe no Brasil, nos Estados Unidos e na África têm sido identificadas situações em que o particular é contratado pelo próprio Estado para elaboração de AIR ou continuação de estudos que a integra. Nos EUA, o FDA conduziu AIRs sobre políticas de restrição ao tabaco, como avisos obrigatórios em embalagens e anúncios, e exigências de armazenamento de dados para comercialização legal. Em 2019, a FDA contratou a RTI International, empresa independente especializada em dados, para realizar avaliações plurianuais pós-AIR, medindo efeitos sobre conscientização, crenças, intenções e comportamentos do público-alvo relacionados ao tabaco. Veja mais em: https://www.fda.gov/tobacco-products/real-cost-campaign/real-cost-cost-effective-approach. Na África do Sul, o DEAT realizou consulta pública sobre sacolas plásticas e, com base nas contribuições, o Nedlac contratou a Bentley West para uma análise de impacto socioambiental. Com isso, foram implementadas normas para reduzir a produção e o comércio de certas sacolas plásticas, conforme o regulamento “Compulsory Specification for Plastic Carrier Bags and Flat Bags”. Veja mais em: http://new.nedlac.org.za/wp-content/uploads/2014/10/SocioEconomicImpactPlasticExecSummary.pdf.
Fonte: Jota